Estudios en Seguridad y Defensa 19(37) 53-76

https://doi.org/10.25062/1900-8325.4786

Cambios y coaliciones promotoras en la política de seguridad de Querétaro, México (2015-2023)

Changes and advocacy coalitions in the security policy of Querétaro, Mexico (2015-2023).

Eduardo Aristóteles Ramírez MartínezORCID logo

Universidad Autónoma de Querétaro, México

CITACIÓN APA:

Ramírez Martínez, E. A. (2024). Cambios y coaliciones promotoras en la política de seguridad de Querétaro, México (2015-2023). Estudios en Seguridad y Defensa, 19(37), 53-76. https://doi.org/10.25062/1900-8325.4786

Artículo de reflexión

Recibido: 5 de octubre de 2023 Aceptado: 15 de junio de 2024

Contacto: Eduardo Aristóteles Ramírez Martínez eduardo.aristoteles.ramirez@uaq.edu.mx

Resumen

Desde el enfoque de las coaliciones promotoras, este artículo identifica y explica los cambios en la política de seguridad del estado de Querétaro, México, entre 2015 y 2023, a lo largo de los gobiernos locales de Francisco Domínguez y Mauricio Kuri. Se observa una sola coalición gobernante-promotora que ha sido resistente a cambios fundamentales en la política, pero que, en los últimos años, ha iniciado un proceso de modificación, no debido a una variación en sus creencias centrales, sino como resultado del cambio en los elementos dinámicos del subsistema de política, K3 principalmente en la opinión pública, el empeoramiento de la seguridad y el aumento en la competitividad partidista. De este modo, se identifica un viraje que privilegia la disuasión y contención de la criminalidad por encima de la prevención.

Palabras Clave: coaliciones promotoras; crimen; delincuencia; opinión pública; políticas públicas; seguridad

Abstract

From a advocacy coalition approach, this article identifies and explains the changes in security I policy in the state of Querétaro, Mexico, between 2015 and 2023, throughout the local governments of Francisco Domínguez and Mauricio Kuri. A single ruling-advocacy coalition is observed that has been resistant to fundamental changes in policy, but that, in recent years, has begun a Ki·· process of modification, not due to a variation in its core beliefs, but as a result of the change in the dynamic elements of the policy subsystem, mainly in public opinion, worsening security, and increased partisan competitiveness. Thus, a shift is identified that privileges deterrence and containment of crime over prevention.

Key words: advocacy coalitions; crime; delinquency; public opinion; public policy; security

Introducción

La idea de que Querétaro es una entidad con paz y seguridad ha estado presente en el imaginario colectivo desde hace décadas (Díaz, 2011; Saucedo, 2024)1. Sin embargo, en el actual sexenio se ha hecho evidente un endurecimiento de la política de seguridad estatal, que contrasta con ese imaginario.

Inicialmente, se postula que son dos los elementos que pueden ayudar a explicar este cambio. Por un lado, hay aspectos del contexto delictivo y partidista que comienzan a cambiar. Ciertos delitos muestran una tendencia mayor respecto a la media nacional, y otros delitos, si bien permanecen por debajo de esta media, empiezan a generar preocupación por la presumible vinculación con el crimen organizado, principalmente los relacionados con el robo de autos, autopartes, extorsión y homicidio doloso (Dudley, 2012; San Román, 2024). Esto sugiere que la propia realidad delictiva está impulsando ciertos cambios, primero en las creencias de política y después en la propia política de seguridad.

Al tiempo, se observa que el Partido Acción Nacional (PAN), dominante durante algún tiempo a nivel federal y por más tiempo en la entidad, perdió la presidencia de la república a manos del Movimiento de Regeneración Nacional (Morena) y, en el estado, comienza a enfrentar una competencia que amenaza su dominio. Este es un aspecto que, junto con el cambio en el panorama delictivo, genera incentivos para el cambio en la política de seguridad.

El segundo elemento son los posibles cambios en la coalición promotora dentro del subsistema de la política de seguridad. Aunque en el caso de Querétaro existe una coalición dominante en materia de seguridad, la llegada de nuevos titulares a los cargos permite introducir nuevas ideas y visiones de la seguridad, lo que puede llevar a una modificación de las creencias de la coalición dominante. La llegada de Mauricio Kuri González a la titularidad del ejecutivo estatal ha supuesto un viraje en la política respecto al sexenio previo, con un enfoque más centrado en la tecnologización y la fuerza que en la prevención, lo cual reviste interés explicativo. Así, se plantea como interrogante central: ¿Cómo ha cambiado la política de seguridad del estado en un contexto en el que la seguridad ha empeorado, pero la coalición promotora no enfrenta competencia?

Esta pregunta es relevante en el contexto de Querétaro porque la producción de trabajos en materia de política de seguridad es escasa y prácticamente nula en lo que se refiere al cambio en la política de seguridad estatal2. Así, se propone una exploración inicial de la política y sus cambios en el contexto de una entidad federativa como Querétaro, cuyo panorama delictivo y partidista está en proceso de cambio.

El objetivo es doble. Por un lado, se busca identificar los cambios en la política de seguridad en el estado de Querétaro, a través de su contraste con la política previa; y, por otro lado, se intentará esbozar algunas ideas para su explicación. Como guía, se plantea que el empeoramiento del panorama delictivo estatal, la mayor competencia partidista y las creencias de seguridad del nuevo gobierno son factores esenciales para entender por qué se propone una política más centrada en la fuerza que en la prevención, como el elemento más característico del cambio, a pesar de la ausencia de competencia de otras posibles coaliciones.

Se propone un recorrido múltiple. En primer lugar, se avanzará teóricamente en dos direcciones. Primero, se presenta una base que permita caracterizar la política e identificar el sentido de sus cambios. Luego, con base en el enfoque de las coaliciones promotoras, se abordan las causas del cambio en las políticas, enfatizando aquellas que se han propuesto.

En segundo lugar, se identifican los cambios en el contexto delictivo, la opinión pública y la competencia partidista. Para esta tarea, se utilizan estadísticas oficiales, como las del INEGI y el Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública (SESNSP), así como reportajes del periodismo local, y se recurre a la opinión de algunos expertos locales en la materia.

En un tercer momento, se caracteriza la coalición promotora hegemónica en el subsistema de seguridad estatal. A partir de documentos oficiales (como planes de desarrollo y de seguridad) y de la prensa local, se rastrea la continuidad y el cambio de los actores que integran la coalición. Esto se apoya en cuatro entrevistas a actores clave, que permitieron identificar a los integrantes de la coalición, sus cambios y continuidades en términos de ideas de política y estrategias de gobierno. Dos de esos actores fueron seleccionados por su amplia trayectoria tanto en el PAN como en la dependencia encargada de la seguridad estatal. Los otros dos actores fueron elegidos también por su experiencia en el tema, pero desde el lado ciudadano, ya que han sido activistas y han tenido presencia en los organismos de participación ciudadana en seguridad.

Por último, con base en el contraste de cinco ponentes clave de las políticas, se identifican los cambios. Se recurrió a los planes estatales de desarrollo 2015-2021 y 2021-2027, a los discursos de los gobernadores Domínguez Servién y Kuri González, así como a los planes estatales de seguridad de la entidad de esos mismos años. Además, se tomó en cuenta la opinión de los entrevistados y algunas notas de prensa.

Marco analítico para caracterizar la política y sus cambios

La propuesta es identificar y explicar el cambio en la política de seguridad de Querétaro. Para esta tarea, teóricamente hay dos pasos a ejecutar: 1) identificar qué componentes cambiaron y cómo; 2) explicarlos a partir de dos elementos propuestos por el enfoque de coaliciones promotoras, a saber: el cambio en los factores dinámicos de la política que son externos al subsistema y la llegada de nuevos titulares de la seguridad al estado, quienes proponen cambios en algunos aspectos no sustantivos.

Los componentes de las políticas

Poco ayuda afirmar simplemente que la política de seguridad ha cambiado. Es necesario identificar con precisión qué es lo que ha cambiado. Esto implica desglosar los componentes de la política y contrastarlos a lo largo del tiempo. Según Jenkins-Smith y Sabatier (1994), aunque no los denominan de esta forma, los componentes de las políticas se dividen en: 1) el núcleo duro, que consiste en axiomas normativos que definen la visión del actor en relación con un tema; 2) el núcleo de la política, que se refiere a las posiciones y estrategias políticas dentro de un subsistema determinado de políticas públicas; y 3) los aspectos secundarios, que están compuestos por las decisiones instrumentales orientadas a implementar una política pública. Además, estos componentes permiten evidenciar el antes y el después de una política, de modo que su contraste en el tiempo revela los cambios efectuados.

Ingram et al. (2007) propusieron un conjunto de componentes propios de toda política pública: a) la definición del problema y los fines perseguidos; b) los beneficios y cargas a distribuir; c) la población objetivo (los actores que reciben o pueden recibir beneficios o cargas); d) las reglas (lineamientos que determinan quién hace qué, cómo, con qué recursos, quién es elegible, etc.); e) los incentivos (o su ausencia), dirigidos a personas y agencias para que actúen conforme a los lineamientos de la política; f) la estructura de implementación, que incluye el plan para la ejecución, comprensivo de los incentivos y recursos de las agencias públicas para el logro de objetivos; g) las construcciones sociales (la imagen de la realidad, los estereotipos que dan sentido a la realidad); h) los fundamentos y justificaciones, implícitas o explícitas, para las políticas; e i) las asunciones acerca de la causalidad lógica y de las capacidades personales u organizacionales.

Birkland (2020) identifica cinco componentes clave en las políticas: objetivo, teoría causal, herramientas, población objetivo e instrumentación de la política. El objetivo se refiere a lo que se busca lograr para resolver un problema. La teoría causal se entiende como “una teoría sobre las causas del problema y qué intervención —es decir, qué política— podría aliviar ese problema”. La población objetivo está compuesta por quienes recibirán la intervención gubernamental y sobre quienes se busca provocar un cambio de comportamiento, el cual se alcanzará mediante las herramientas, que constituyen la parte técnica para implementar las ideas de política.

Parsons (2007), por su parte, propone analizar el cambio a partir de dos dimensiones y tres enfoques. La primera dimensión es espacial, enfocándose en cómo cambian los objetivos, valores, creencias, propósitos y prioridades de las políticas. La segunda dimensión analiza los cambios organizacionales, es decir, cómo las transformaciones en la primera dimensión impactan la institucionalidad y a las organizaciones.

Con base en esta revisión, se propone un listado que sintetiza las variables teóricas adecuadas para observar las características y cambios en la política:

Explicación del cambio en las políticas

El enfoque de las coaliciones promotoras es útil para analizar el cambio en las políticas. Según Capano (2007), la competencia, el aprendizaje, la imitación, así como la confrontación y el conflicto entre ideas y valores, son motores clave del cambio, en mayor o menor medida.

Las coaliciones promotoras consisten en conjuntos de actores que se articulan en torno a un tema de política pública, sobre el cual suelen compartir creencias centrales y secundarias. A través de estas creencias, los actores buscan influir en la agenda y en la toma de decisiones. Las coaliciones son agregaciones de actores diversos, con posiciones y recursos variados, pero que coinciden en sus visiones de política y deciden unirse para promoverlas. Estas coaliciones se instalan en los subsistemas de política, que son conjuntos de actores provenientes de diversas organizaciones públicas y privadas, y que están activamente involucrados en una cuestión o problema específico de una política pública.

Se trata de un concepto de corte pluralista, pues da apertura a los grupos de interés, pero sin minimizar el rol de las instituciones. Puede abarcar diferentes tipos de relación entre el Estado y los grupos de interés en un marco analítico general; desde luego, también resalta la importancia de las creencias, aprendizajes y oportunidades en el movimiento y permanencia de las políticas.

Las creencias determinan la dirección que las coaliciones desean imprimir en las políticas, mientras que su influencia depende de sus fuerzas o recursos, enfrentada a otras coaliciones. En un ambiente plural, se espera que las políticas reflejen ideas de varias coaliciones competitivas; en un ambiente de menos pluralidad, suele haber poca o nula disputa por la influencia.

Otro elemento importante a considerar es el grado de coherencia interna de la coalición, que se refiere a la cohesión para actuar de manera unificada. Quizá la pieza más crucial en la cooperación dentro de la coalición sea el núcleo compartido de creencias, que no solo define en qué se cree, sino también qué debe ser rechazado y con qué intensidad. Este núcleo de creencias implica el grado de aversión a que otra coalición imponga sus ideas, lo que a su vez influye en la evaluación del costo para la coalición promotora o en la recompensa que se obtendría en caso de ganar. Internamente, las coaliciones se enfrentan a los problemas típicos de la acción colectiva, similares a los que enfrentan las organizaciones y los partidos políticos.

Las creencias son conjuntos de prioridades, asunciones causales, ideas sobre cómo alcanzar objetivos, percepciones acerca de la magnitud del problema, la eficacia de los instrumentos, entre otros aspectos. Se caracterizan por ser poco coyunturales, más bien fijas, y reflejan compromisos ideológicos de largo plazo, lo que las diferencia de los intereses. Además, representan compromisos empíricos básicos. Por lo tanto, se puede afirmar que las creencias de política son una especie de políticas espejo, ya que contienen los mismos componentes de las políticas, pero concebidos en otros términos.

Respecto al cambio, Jenkins-Smith y Sabatier (1994) sugieren que este es el resultado de dos procesos. El primero se refiere al trabajo de las coaliciones promotoras para trasladar sus creencias de política a los programas gubernamentales; el segundo proceso implica una perturbación externa que afecta los recursos y limitaciones de los actores.

El cambio puede interpretarse como el producto de las oscilaciones en los sistemas de creencias de las coaliciones dominantes dentro de un subsistema de políticas. Aunque el aprendizaje y el estudio de las políticas pueden influir en los aspectos secundarios de los sistemas de creencias, los cambios en la política pública requieren, además, modificaciones en los parámetros no cognitivos del sistema general.

Estos cambios no ocurren en un vacío, sino que se basan en elementos y variables objetivas: 1) parámetros estables del sistema (atributos básicos del área del problema; valores socioculturales fundamentales y estructura social; estructura básica constitucional y reglas); 2) elementos externos dinámicos (cambios socioeconómicos, cambios en la opinión pública y la gravedad del problema; cambios en las coaliciones de gobierno del sistema); 3) dinámica interna del subsistema. Para los fines de este artículo, se hace énfasis en los cambios en el problema y en la opinión pública, así como en la dinámica del subsistema.

Como se puede apreciar, los primeros dos elementos son externos y el último es interno. Según este enfoque, los cambios se producen a partir de la convergencia entre las perturbaciones externas y los aprendizajes, cambios y movimientos dentro del subsistema, ya que estos actúan como oportunidades para que las coaliciones promotoras —dominantes o no— puedan impulsar nuevas creencias, agendas o ideas. La profundidad o alcance del cambio dependerá de la magnitud de dichas perturbaciones.

Cambios en los factores dinámicos: delito, opinión pública y competitividad partidista

A continuación se busca presentar el cambio en los factores dinámicos: evolución del delito, percepción de seguridad y competitividad partidista. Estos factores son importantes para entender el cambio en la política de seguridad.

Cambio en el panorama delictivo de la entidad

En la incidencia delictiva de 1997 a 2022 se observan tres tendencias. La primera, de 1997 a 2010, donde la incidencia se mantuvo prácticamente sin crecimiento, a pesar del crecimiento poblacional. Los datos muestran que, en promedio, se cometían 18 200 delitos anualmente (figura 1).

Figura 1. Cifras de delitos en Querétaro.

Fuente: Elaboración propia con base en datos del SESNSP (s.f.)

En 2010 comenzó a observarse una inflexión al alza que se mantuvo constante hasta 2019, cuando se alcanzó el pico histórico. Solamente en 2015 se registró una leve disminución en comparación con 2014. Durante este período, el delito se triplicó y, a partir de 2016, experimentó un notable incremento. Como muestra la figura 1, mientras que en 2015 se cometieron 32 817 delitos, en 2016 la cifra aumentó a 53 379, es decir, casi 11 000 delitos más respecto al año anterior. A partir de ahí, la tendencia alcista continuó, aunque con un ritmo más moderado, situándose entre 4500 y 5500 delitos anuales adicionales hasta 2019.

La tercera tendencia se observa durante la pandemia por covid-19, entre 2020 y 2022. Como se puede apreciar, en 2020 se detuvo la tendencia alcista, pasando de 60 515 delitos en 2019 a 52 026 en 2020 y 53 944 en 2021, respectivamente. Para 2022, año en que la crisis de la pandemia comenzó a quedar atrás, la incidencia delictiva mostró una nueva tendencia al alza, que no alcanzó los niveles previos, pero que, de continuar, podría llevar nuevamente a cifras de 60 000 o más delitos.

A partir de 2014, el alza delictiva iniciada en 2011 comenzó a distanciarse de la media nacional, según la tasa delictiva por cada 100 000 habitantes. En 2015, el referente nacional fue de 174,6, mientras que el local fue de 195,6. Esta tendencia continuó hasta 2022, y la brecha se amplió durante la pandemia. Así, en 2020, la tasa nacional fue de 211 y la local de 305; en 2021, la tasa nacional fue de 185,4 y la local de 255,7; y en 2022, la tasa nacional fue de 194, mientras que la local alcanzó 271,6 (Observatorio Nacional Ciudadano, SJL, s.f.).

En cuanto a los delitos predominantes, destaca el robo. El aumento anual es de casi 5000, pasando de aproximadamente 16 000 en 2015 a 25 000 en 2017. En este último año, el robo representó casi el 45 % de los delitos, convirtiéndose en el delito con mayor peso (figura 2). El 2018 fue el año con más robos, alcanzando casi 28 000. Los años 2020 y 2021 mostraron un descenso marcado, pero en 2022 comenzó una nueva alza, aunque aún lejos de los niveles pre-pandemia. En 2022, el robo tuvo menos importancia relativa, representando el 39 % del total, aunque sigue siendo el delito más importante.

Figura 2. Cifras de robos en Querétaro.

Fuente: Elaboración propia con base en datos del SESNSP (s.f.).

El homicidio doloso entre 1998 y 2022 ha estado muy por debajo de la media nacional; sin embargo, de 2017 a 2022 muestra cierta tendencia al alza, si bien no se acerca a los niveles nacionales, como se observa en la figura 3.

Figura 3. Cifras de homicidio doloso en Querétaro vs. nivel nacional.

Fuente: Elaboración propia con datos de la Plataforma de Incidencia Delictiva (Observatorio Nacional Ciudadano, s.f.).

Por otro lado, tenemos las lesiones, que tienen cierta importancia, pues promediaron en cuatro años (2018 a 2022), casi 5500 ilícitos. El año con más casos fue 2019, mientras que durante la pandemia la tendencia descendió. Desde el 2014 hasta este año, ha tendido a ser mayor que el promedio nacional. En 2014, la tasa local de lesiones dolosas por cada 100 000 habitantes fue de 211 contra 160 de la nacional, mientras que, en 2022, fue de 184 frente 126. Ligadas a las lesiones están las amenazas, uno de los delitos de más crecimiento. En el 2015, apenas rebasaba los 1000 casos, pero en 2022 ya estaba por encima de los 4000. Creció cuatro veces en siete años.

En Querétaro, aunque los casos de feminicidio son pocos, la violencia sexual contra las mujeres tiende al incremento. La violación simple, el acoso y el abuso sexual han crecido de manera sistemática. Como se observa en la figura 4, la violación simple alcanzó casi 500 casos en 2021, para luego experimentar un descenso leve. El acoso sexual, en 2022, llegó a casi 750 casos, mostrando un crecimiento explosivo. Algo similar ha sucedido con el abuso sexual.

El confinamiento derivado de la pandemia por covid-19 incrementó los niveles de violencia dentro del hogar tanto en el país como en la entidad. A partir de 2021 y 2022, los casos casi llegaron a 5000. No obstante, la tendencia al alza ya se observaba desde 2018, cuando se registraron 2000 casos, y en cuatro años esa cifra alcanzó los 5000, lo que representa un crecimiento de más del doble. Incluso, el Observatorio Nacional Ciudadano (s.f.) mostró que, desde el inicio del confinamiento, la demanda de ocupación en la Red Nacional de Refugios aumentó un 77 %.

Figura 4. Cifras de delitos sexuales en Querétaro.

Fuente: Elaboración propia con base en datos del SESNSP (s.f.).

Por último, en cuanto al narcomenudeo, su comportamiento ha sido errático. Los picos bajos se registraron durante la pandemia, pero en 2022, con el desconfinamiento, el narcomenudeo repuntó, alcanzando niveles similares a los previos a la pandemia. En adelante, es probable que el referente local supere al nacional. No es casualidad la tendencia creciente de los jóvenes queretanos al consumo de drogas (legales e ilegales) a edades más tempranas. Según la Encuesta Nacional de Consumo de Drogas, Alcohol y Tabaco 2017 (Instituto Nacional de Psiquiatría Ramón de la Fuente Muñiz, 2017), el consumo de cocaína en la población de 12 a 65 años fue del 1,0 %, mientras que la media nacional fue de 0,8 %. El consumo de drogas ilegales en general fue del 3,0 %, en comparación con el 2,7 % a nivel nacional.

El Programa Estatal de Prevención y Tratamiento Integral Contra las Adicciones informó que de “2015 al 2021 se incrementó 1014 % la demanda de tratamiento ambulatorio en CAPA por consumo de metanfetaminas (cristal), asimismo, los usuarios que acudieron a los Centros de Atención Primaria en Adicciones en el 2021 son más que los acumulados del 2011 al 2018”. (Secretaría de Salud del Estado de Querétaro, 2022).

Percepción de seguridad en Querétaro

En los últimos años, se ha observado una alta y creciente percepción de inseguridad en la entidad. Sin duda, esto puede interpretarse como una respuesta social al empeoramiento de la seguridad y como una mala valoración del desempeño del aparato público en esta materia. Como se ha sostenido, el cambio en la opinión pública contribuye al cambio en la política de seguridad. A continuación, se presenta una revisión de esta evolución.

Según el INEGI, en 2011 y 2012 la percepción de inseguridad era de 30,2 y 29,3 respectivamente; pero fue de 2013 a 2016 cuando se registraron alzas importantes, pues se pasó casi al 60 % entre 2016 y 2019. De 2020 a 2022 hay una ligera tendencia a la baja, pero sin descender de 50 % (figura 5).

Figura 5. Percepción de inseguridad en Querétaro.

Fuente: Elaboración propia con base en datos de la Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública (ENVIPE), de 2011 a 2022.

Resulta interesante que la inseguridad es el tema que más preocupa a la población, superando con creces al desempleo, la pobreza, el alza de precios y otros problemas. Casi el 70 % de la población considera que la inseguridad es el principal problema, con un promedio del 65 % entre 2016 y 2022. Esta preocupación parece difícil de reducir. Sin embargo, contrasta con el optimismo de la población, ya que en una proporción mayor se cree que los resultados en materia de seguridad mejorarán en el siguiente año.

Sin embargo, con el paso del tiempo, cada vez menos personas creen que la situación mejora año tras año (Tabla 1). Se puede observar que la creencia en la mejora disminuyó casi 13 % en un periodo de nueve años. Esto es consistente con la disminución en el porcentaje de quienes creen que la seguridad sigue igual de bien; en 2013, el 40 % pensaba que la seguridad se mantenía bien, pero para 2021 esta cifra había caído 15 %. Ha habido un ligero incremento en el número de personas que consideran que la situación empeorará, y en 2021 se observa casi un empate entre optimismo y pesimismo, lo que refuerza la idea de que la percepción de inseguridad está en aumento.

Tabla 1. Percepción de tendencia de la seguridad

Nota: La población mayor de edad de Querétaro respondió cómo cree que estará la seguridad el próximo año en su colonia o localidad.

Fuente: Elaboración propia, con datos de la ENVIPE (2013 a 2021).

La figura 6 muestra las causas de la inseguridad según la percepción ciudadana. Para los queretanos, el desempleo y las drogas son las principales causas. Una posible interpretación puede ser que la población no necesariamente apoyaría medidas de política más centradas en la disuasión del delito, ya que la mayoría considera que la inseguridad se explica principalmente por adicciones (al alcohol y a las drogas), desempleo y pobreza, y no tanto por la falta de castigo a los delincuentes o por deficiencias en las policías3.

Figura 6. Percepción de causas de inseguridad en Querétaro

Fuente: Elaboración propia con base en datos de la ENVIPE, 2011 a 2014.

Sin embargo, habría que profundizar en los significados que se atribuyen a las adicciones y al desempleo, ya que también puede ser una forma de etiquetar a ciertas poblaciones, bajo la creencia de que el delito es un problema asociado a los pobres y adictos. Si este fuera el caso, habría una coherencia con el endurecimiento de la política de seguridad.

En otro orden de ideas, destaca que comienzan a presentarse situaciones delictivas que anteriormente no ocurrían en la entidad. Algunas de estas situaciones, presumiblemente ligadas al narcotráfico, incluyen narcolaboratorios, capturas de capos4, narcomantas, homicidios5, ataques a instalaciones de la policía, robo de combustible (“huachicoleo”) y cobro de piso. En una entrevista, una miembro del Comité de Participación Ciudadana en Seguridad mencionó que muchos de los comerciantes que representa han comenzado a reportar casos de cobro de piso en la capital y en el área conurbada.

Por último, es importante destacar tres hechos relevantes para la opinión pública. El primero es la gresca ocurrida el 5 de marzo de 2022 en el estadio La Corregidora, durante el partido entre las barras de los equipos Gallos Blancos de Querétaro y Atlas de Guadalajara. Además de la violencia desatada, algunos afirmaron que este incidente podría estar relacionado con la disputa entre el Cártel de Santa Rosa de Lima (CSRL) y el Cártel Jalisco Nueva Generación (CJNG). También destacan dos casos impactantes: el del estudiante otomí que fue quemado por sus compañeros de secundaria (Excélsior, 4 de febrero de 2022) y el caso de la violación y homicidio de una niña de 6 años en El Marqués (El Financiero, 8 de abril de 2022).

En resumen, se puede concluir que hay un empeoramiento tanto en la seguridad como en la percepción ciudadana. Los delitos asociados a la conflictividad propia de las desigualdades sociales, como el robo, las lesiones y las riñas, han incrementado; algunos delitos muestran un crecimiento sostenido y superan el promedio nacional (por ejemplo, robo, lesiones, amenazas, extorsión); hay indicios de la presencia del narcotráfico, evidenciados en ciertos tipos de homicidios, balaceras y narcomantas; y la percepción de inseguridad es alta. Sin duda, este escenario enciende las alertas de las autoridades, lo que podría ser un catalizador para el cambio en la política de seguridad.

Según Saucedo (2024), tanto los hechos relacionados con el narcotráfico como el crecimiento de la incidencia delictiva han llevado a las autoridades locales a modificar la política para contener la situación. En lo que respecta al narcotráfico, a las autoridades locales les preocupa que este fenómeno escale, por lo que buscan evitar que el CJNG se asiente en Querétaro, intentando prevenir disputas por la plaza, inhibir la vinculación con la criminalidad local y mitigar el impacto negativo que esto supone en la opinión pública.

Incremento en la competencia partidista

A partir de 1997, el PAN ganó la gobernatura de Querétaro, marcando el fin de un largo periodo de hegemonía del Partido Revolucionario Institucional (PRI). Desde entonces, el PAN ha sido el partido dominante en el estado, al menos hasta 2024. Solo en 2009 sufrió un descalabro significativo, perdiendo tanto la capital como la gobernatura del estado. En las municipalidades, el PAN ha sido menos dominante que en la gobernatura, ya que las alternancias son más comunes, aunque suele repetir en los municipios más importantes económica y poblacionalmente (Morales, 2016). Además, en la legislatura local ha mantenido el dominio, salvo en 2009, teniendo la fuerza para realizar cambios legislativos prácticamente sin oposición.

Sin embargo, con la irrupción nacional de Morena en 2012, el panorama local ha comenzado a cambiar gradualmente. Las elecciones de 2018, 2021 y 2024 han representado una creciente inestabilidad para el PAN, lo que ha generado desafíos para la coalición gobernante. En la elección de 2018, el entonces candidato a la presidencia de la república, Andrés Manuel López Obrador (AMLO), derrotó al panista Ricardo Anaya, originario de Querétaro. Con este antecedente, Morena ha ido escalando y generando una competencia que amenaza a la élite gobernante. Incluso en la elección de 2024, el PAN perdió la mayoría en la legislatura local a manos de Morena y sus aliados, lo que anticipa un escenario en el que los distintos temas de política, incluida la seguridad, deberán abrirse a la participación de otros actores, para quienes el tema estaba prácticamente vedado. Se vislumbra así la posibilidad de una nueva coalición promotora en este subsistema.

La presencia de un partido con fuerza competitiva y de izquierda, como Morena, representa una seria amenaza para la élite panista. Con una gran fuerza a nivel nacional y gobernando actualmente en 23 de las 32 entidades federativas del país, Morena ha incrementado su influencia en Querétaro. Esta creciente competitividad es un incentivo significativo para mejorar la seguridad en el estado, lo que sugiere que los cambios en la política de seguridad podrían haber sido una respuesta directa a la amenaza electoral que representa Morena.

Subsistema de política de seguridad y coalición promotora

La política de seguridad suele ser monopólica debido a que requiere un alto nivel de conocimiento y especialización (Montero, 2017). Esto implica que los actores gubernamentales son predominantes, aunque también hay participación de actores no institucionales. La legislación establece principios de concurrencia y autonomía gubernamental, y contempla la participación ciudadana en esta materia (Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, 2009; Ley de Seguridad para el Estado de Querétaro, 2016).

Aunque el tema es complejo, a lo largo de los años se han identificado tres patrones. En primer lugar, en las entidades con crisis de inseguridad —casi siempre vinculadas al crimen organizado— se observa un predominio del gobierno federal, que se impone sobre los arreglos y actores locales. En segundo lugar, en las entidades sin crisis de seguridad, las lógicas y actores locales tienen mayor preeminencia, aunque bajo la supervisión vigilante del gobierno federal. Querétaro se ubicaría más cerca de este segundo tipo, como lo demostró el respaldo de AMLO tanto a Domínguez como a Kuri en materia de seguridad (La Jornada, 8 de marzo de 2022). El tercer patrón se manifiesta en el predominio de los gobiernos estatales sobre los municipales; este dominio es particularmente fuerte en los municipios pequeños y menor en los grandes, lo que casi siempre responde a la debilidad de las corporaciones policiales (López & Rondón, 2020)6.

Además de la poca intervención del gobierno federal, el subsistema de política en Querétaro se distingue por la presencia de una única coalición promotora en materia de seguridad, la cual ha mantenido una notable continuidad a lo largo de los años, a pesar del cambio en el gobierno federal y las disputas internas del PAN por la sucesión entre Domínguez y Kuri (López, 2022)7. Esto se debe, en buena medida, a que la coalición gobernante lleva años en el poder. El sistema estatal de seguridad refleja la integración de esta coalición, así como sus roles e ideas.

Desde su primera integración en 2015, se destacan tres aspectos principales: 1) el carácter cerrado de la coalición gobernante-promotora; 2) la escasa evolución en las creencias centrales y secundarias de la política; y 3) la opacidad del Consejo. A continuación, se examinan estos aspectos.

La seguridad pública ha estado dominada por los mismos actores locales durante años8. Aunque con cada sexenio cambian los titulares de la policía y de la Secretaría de Seguridad Ciudadana, el grupo de los Granados Torres ha mantenido el control. A pesar de la existencia de un consejo estatal de seguridad, las decisiones se toman principalmente en la Secretaría de Seguridad Ciudadana, la Secretaría de Gobierno y el Tribunal Superior de Justicia9.

Se destaca la preeminencia del gobierno estatal sobre los municipales, las instituciones federales, la ciudadanía y los actores privados. La representación del gobierno federal y de los actores no gubernamentales es muy limitada, y su papel, tanto en términos legales como de hecho, es marginal. Esto es relevante porque se conecta con creencias de larga data, como la idea de que Querétaro es un estado tranquilo y que, en materia de seguridad, no se requiere la intervención del gobierno federal. Durante el sexenio de Kuri, estas ideas han experimentado ligeras variaciones, ya que se reconoce la existencia de problemas, principalmente debido a la proximidad de estados vecinos. Sin embargo, se considera que estos problemas están contenidos y que no se necesita ayuda externa, aunque se mantiene una cooperación (El Universal Querétaro, 1.° de febrero de 2020).

La ciudadanía está débilmente representada. En el Consejo, solo hay tres ciudadanos, quienes son propuestos y designados por el gobernador, quien también preside el Consejo. Además, existe un consejo estatal de participación ciudadana, cuya función es proponer indicadores y estudios de seguridad. Sin embargo, su actuación es marginal y se limita a temas menores de seguridad (entrevista con integrante del Consejo Estatal de Participación Ciudadana).

¿Qué cambió y qué permanece en la política de seguridad?

Para comenzar, es necesario determinar si en la política de seguridad del gobierno de Mauricio Kuri hay cambios respecto al sexenio previo. Lo primero que se debe señalar es que son políticas con más similitudes que diferencias, aunque, por supuesto, existen variaciones en la manera de concebir la seguridad, en el contenido, pero, sobre todo, en el énfasis dado a ciertos elementos.

En cuanto a la manera de definir el problema, hay diferencias notables. Mientras que para el gobierno de Domínguez la participación de la población tiene un gran peso en la seguridad, para el gobierno de Kuri, aunque se reconoce la importancia de la participación ciudadana, el foco central está en el modelo de policía de proximidad. Este enfoque implica un refuerzo considerable de las instituciones de seguridad, abarcando desde la mayor tecnologización hasta el incremento de las capacidades de los policías. Así, en la política de Domínguez, el ciudadano ocupa un lugar más central, ya que se le considera más responsable de su autocuidado, participación e involucramiento. En contraste, en la política de Kuri, el núcleo es el policía, quien debe contar con más tecnología, capacitación, vocación y habilidades para mediar y ganarse la confianza de la ciudadanía. En consecuencia, es el policía quien se encarga de cuidar, prevenir, ganar la confianza y mediar en los conflictos.

El Plan Estatal de Seguridad afirma: “rediseñando nuestro modelo de policía de proximidad con servidores públicos profesionales, con las capacidades necesarias para cumplir con las demandas de los ciudadanos y en especial, para que su función sea en su servicio y protección”. Además, dice: “la diferencia se encuentra en la orientación de las capacidades individuales de los elementos policiales” (Secretaría de Seguridad Ciudadana del Estado de Querétaro [SSCEQ], 2021, p. 32)10

En este sentido, la política de Kuri está más enfocada en el combate a la criminalidad, no solo por la centralidad que se le otorga a la policía, sino también porque esto se ha hecho patente en su discurso. Esta orientación podría estar influida tanto por las circunstancias delictivas en el estado como por la percepción ciudadana. Además, es posible que esté también relacionada con las ideas que Kuri desarrolló durante su gestión como alcalde del municipio de Corregidora, donde defendió la tecnologización de la seguridad, la política de cero tolerancia al delito y la importancia de tener policías bien capacitados para prevenir y enfrentar riesgos y amenazas.

Kuri ha defendido en su discurso como gobernante la aplicación firme de “la ley y reducir el espacio para el delito castigando a su autor; [...] quien no concuerde con ello, no tendrá cabida en nuestro Estado”; así como “tener mano firme contra quien violente la ley” (Congreso del Estado de Querétaro, 2021). El combate frontal a la criminalidad, según el Plan Estatal de Desarrollo 2021-2027, es una exigencia de la ciudadanía: “En orden de prioridad, mantener la eficacia punitiva de los delitos de alto impacto es una demanda social derivada de la percepción, cierta o no, del ciudadano de que estos son generados por la delincuencia organizada” (Plan Estatal de Desarrollo 2021-2027, p. 50).

Por otro lado, a juzgar por el Plan Municipal de Desarrollo 2015-2021, la política del gobierno de Domínguez, aunque no excluye estos elementos, aborda la seguridad desde una perspectiva más amplia. Esta visión incluye un conjunto de herramientas que van más allá del uso de la fuerza, y presenta la seguridad como una cuestión compleja. En este enfoque, se valoran no solo las estrategias, sino también aspectos psicológicos y el riesgo inherente a ciertos sujetos y poblaciones, que son consideradas en situación de riesgo, en la medida en que allí se superponen desigualdades y problemáticas que las hacen más propensas al delito y a conductas de riesgo.

En este tenor, estas diferencias de enfoque y énfasis también se reflejan en las poblaciones objetivo de la política. Aunque existen coincidencias, destaca que, en la política de Kuri, las poblaciones objetivo se reducen, concentrándose principalmente en la policía y las instituciones de seguridad. Incluso en aquellos casos donde hay similitudes en las poblaciones objetivo, el énfasis es distinto. Por ejemplo, los jóvenes y los grupos vulnerables parecen tener mayor relevancia en la política de Domínguez que en la de Kuri. Además, en el plan de Kuri se omite la atención a las víctimas.

Ahora bien, acontecimientos como la batalla campal en el estadio, el niño otomí quemado en la secundaria y el homicidio de la pequeña en el Marqués, marcaron también un reforzamiento de la estrategia centrada en el combate al crimen (Azteca Noticias, 2022), pero también una ampliación de la política hacia elementos que no estaban considerados originalmente, como el acoso escolar. Estos acontecimientos también impulsaron la inclusión de ideas y acciones para el mejoramiento del tejido social, no presentes al inicio. Por ejemplo, la prevención del acoso escolar, la creación de espacios para jóvenes y el reforzamiento de la socialidad armónica en las comunidades.

Evidentemente, no se observa un cambio paradigmático o de gran envergadura, sino más bien un cambio que refleja la superposición de políticas existentes, el refuerzo y ampliación de algunas, y un menor énfasis en otras, con casi nula innovación. En este sentido, la política de seguridad de Kuri no parece estar en sintonía directa con la perspectiva instrumentada desde la federación, pero tampoco se contrapone a ella (Tabla 2).

Tabla 2. Diferencias de la política de seguridad

Fuente: Elaboración propia con base en el Plan Estatal de Desarrollo del Estado de Querétaro (2015-2021 y 20212027) y en discursos oficiales de los gobernadores (Congreso del Estado de Querétaro, 2015; 2021).

En la política de seguridad del gobierno de Domínguez, algunas causalidades se ratificaron en el plano discursivo, mientras que otras no lo hicieron. Una de las que sí se confirmaron fue la centralidad de la profesionalización de las instituciones de seguridad. En relación con su dimensión tecnológica, el gobernador dijo: “Implementaremos tecnología e inteligencia en el combate al crimen [...]. Vamos a contar con un Centro de Inteligencia de vanguardia, un C5”. Además, aseguró: “Tenemos inteligencia para recuperar la tranquilidad” (Congreso del Estado de Querétaro, 2015). En cuanto a la policía, el mandatario mencionó: “Con el modelo de formación policial y el servicio de carrera policial único, garantizamos dos cosas: que nuestros policías tengan las competencias necesarias y que cuenten con un proyecto de vida basado en sus méritos”. Por otro lado, algunos elementos son distintos. Por ejemplo, se hace alusión a la mano dura con expresiones como: “Escúchenme bien: Voy a hacer cumplir la ley”; “Tenemos carácter para enfrentar al crimen”; “Voluntad para encarcelar a los delincuentes”; “Habrá firmeza y determinación”; “No me va a temblar la mano”; “Vamos a dejar atrás el miedo”. Asimismo, se hace referencia a la participación de las fuerzas armadas en el combate al crimen organizado, aunque sin reconocer explícitamente su presencia en la entidad.

Ahora bien, en el gobierno de Kuri, la fuerza institucional se considera el factor más importante para reducir la inseguridad y el delito. La premisa es que, a mayor fuerza institucional (más tecnología, mayor profesionalización, etc.), menor será la incidencia delictiva. Se sostiene que las menores capacidades institucionales amplían las oportunidades para los delincuentes, de manera similar a lo planteado por la escuela ambiental de la criminología. La delincuencia prospera en contextos donde existe distancia y desconfianza entre los ciudadanos y sus autoridades, por lo que la desconfianza se convierte en un tema central de la inseguridad. En este sentido, se propuso la policía de proximidad como una estrategia para superar el déficit de confianza y, al mismo tiempo, una apuesta para reducir la inseguridad. Sin embargo, se omite por completo un enfoque de la inseguridad basado en causas sociales, como la pobreza, el desempleo y la falta de oportunidades.

Conclusión: ¿qué explica estos cambios?

Varios factores pueden explicar estos cambios. Hay una coalición promotora dominante, casi única, en el tema de la seguridad. Con la llegada de Kuri al gobierno del estado, se mantuvieron las creencias centrales de la coalición, aunque no sin algunas alteraciones. La principal diferencia radica en el mayor énfasis que se le da a la disuasión y al combate frontal contra la criminalidad, por encima de las soluciones preventivas. Parte de ello se explica por el aprendizaje de Kuri y su secretario de seguridad, quienes, durante su experiencia en el municipio de Corregidora, también optaron por este enfoque en la política.

Sin embargo, este no es el único elemento que explica el cambio. Como se ha mencionado, el panorama delictivo en Querétaro ha evolucionado, y lo que más preocupa es el incremento de la presencia de grupos del crimen organizado con alcance nacional y en las entidades vecinas. Aunque no se reconozca oficialmente, las múltiples acciones de disuasión y combate, así como los cambios en la planeación estatal de la seguridad y en el propio discurso, son un reconocimiento tácito de la presencia del crimen organizado en el estado.

También es muy importante en la definición de la política de Kuri el sentir de los queretanos, ya que existe la percepción de que no solo la seguridad es el área pública que más preocupa, sino que la sensación de inseguridad sigue siendo alta. Parece que están atendiendo a una opinión pública que desea que el gobierno asuma casi por completo el tema de la seguridad.

El aumento de la competitividad electoral, combinado con la alta percepción de inseguridad y los indicios de la presencia del crimen organizado en la entidad, genera incentivos para que la política se modifique. Una opinión pública preocupada por el tema puede favorecer cambios a nivel partidista, que se intentarán contrarrestar con una política centrada en las capacidades coercitivas del estado.

Existe otro grupo de cambios que resulta paradójico, ya que, aunque se redujeron las poblaciones objetivo y la integralidad de la perspectiva de seguridad, también se observa un claro aumento en el número de programas incluidos en los planes. Mientras que en el plan del primer gobierno apenas se esbozan unas líneas generales, en el plan del nuevo gobierno hay una gran cantidad de líneas estratégicas y programas. Como se mencionó, la mayoría están enfocados en el fortalecimiento de las instituciones de seguridad, pero su número es notable.

Como no se implementó ningún cambio paradigmático o radical, existen coincidencias en las ideas causales sobre los problemas y sus soluciones en forma de programas. Ambos gobiernos coinciden en que el fortalecimiento de las instituciones de seguridad es fundamental para reducir la inseguridad y el delito. Sin embargo, mientras que el primer gobierno consideraba que en este fortalecimiento había un mayor espacio para la participación ciudadana, en el segundo gobierno esa participación no cabe en igual proporción.

La seguridad en Querétaro es un tema que sigue cobrando importancia. En un estado de importantes desigualdades sociales, ligadas a la rápida industrialización y migración, es lógico que el perfil delictivo esté estrechamente vinculado con los delitos patrimoniales, como el robo, pero también con delitos como las lesiones y otras formas de violencia, pues esto refleja necesidades económicas no resueltas y frustraciones por privaciones tampoco atendidas. En este proceso de desarrollo y crecimiento en Querétaro, muchos se están quedando fuera, y desde la política de seguridad no se alcanzan a ver. Quizás sea hora de ampliar la mirada sobre la seguridad en el estado y pensarla en consonancia con el desarrollo equilibrado de todos los factores sociales, pues, de no atenderse, se corre el riesgo de desbordamiento.

Si esto no se atiende y, al mismo tiempo, la violencia y criminalidad vinculada al crimen organizado siguen en aumento, es probable que la combinación sea explosiva, con consecuencias muy lamentables para la entidad. Aunque ya se están presenciando estos fenómenos, aún no parecen haber superado el nivel de tolerancia social y política. ¿Será acaso que se necesita un cambio de política más profundo, es decir, que enfoque la seguridad desde otros referentes?

Agradecimientos

Agradezco a la Universidad Autónoma de Querétaro y a la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales por su apoyo en la realización de este artículo.

Declaración de divulgación

El autor declara que no existe ningún potencial conflicto de interés relacionado con el artículo.

Financiamiento

El autor no declara fuente de financiamiento para la realización de este artículo.

Autor

Eduardo Aristóteles Ramírez Martínez. Profesor e investigador de tiempo completo en la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales y la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Querétaro. Sus áreas de investigación son seguridad, política de seguridad y administración pública local.

https://orcid.org/0000-0002-9011-5316

Contacto: eduardo.aristoteles.ramirez@uaq.edu.mx

1 Saucedo afirma que en Querétaro hay una especie de paz narca.

2 Tras una búsqueda exhaustiva, no se encontró ningún estudio en internet que analice el cambio en la política de seguridad en Querétaro, ni que lo haga desde el enfoque de las coaliciones promotoras.

3La ENVIPE solo registró este indicador en los años que muestra la figura.

4 Como ejemplo de esto, entre otras varias capturas, en octubre de 2021, se detuvo en Querétaro a “La Cotorra”, lugarteniente de “El Marro”. En noviembre de 2018, fuerzas federales detuvieron a Ángel Humberto Chávez Gastélum y su hijo. En 2020, se detuvo a David “L” o el “Cabo 20”, operador del Cártel de Jalisco Nueva Generación (CJNG), en la colonia Rancho Menchaca. En mayo de 2020, se detuvo a Edgar Herrera Pardo, “El Caimán”, presunto operador del CJNG. En 2017, en Amealco, fue detenido Walter Alonso de Loya, alias “La Medusa”, dirigente de “Los Rojos”.

5 En noviembre de 2022, aparecieron narcomantas en Pedro Escobedo, además de un vehículo incendiado con hieleras que contenían cabezas de cerdo, todo asociado a la disputa entre el CJNG y el Cártel de Santa Rosa de Lima (CSRL). En la carretera hacia Celaya y en Corregidora también se reportaron narcomantas. En una persecución policial, fue abatido Emmanuel “N”, alias El Zermeño, del CSRL. Entre otros hechos, en Tequisquiapan se abatió al presunto narcotraficante Álvaro “S” y cinco familiares. También se reportó el ataque a un módulo de la SSPM de la colonia Cerrito Colorado (Tribuna de Querétaro, 28 de noviembre de 2022).

6 Según estos autores, las policías municipales en México suelen ser más débiles que las estatales, lo que a menudo lleva a que las policías estatales las apoyen o incluso asuman el mando, como ha ocurrido en los municipios queretanos de San Joaquín, Arroyo Seco y Pinal de Amoles.

7El PAN ha mantenido una hegemonía electoral en Querétaro desde 1997 hasta 2021, con solo una alternancia en el gobierno estatal en 2009. Asimismo, su dominio en los municipios grandes y en la legislatura local ha sido abrumador, lo que ha permitido una notable continuidad de los funcionarios, incluidos los de seguridad.

8Durante el periodo 2009-2015, la alternancia en el gobierno del estado trajo un cambio de personas, pero no de lógicas. Adolfo Vega, al frente del SCC, cambió ligeramente la política minimizando el uso de tecnologías y relevando la presencia y cercanía territorial de los policías (entrevista con exfuncionario de la dependencia).

9 Los hermanos Juan Martín y Juan Marcos han estado involucrados en la seguridad desde hace al menos 25 años, ocupando diversos cargos, como secretarios de gobierno, jefes de la policía estatal o secretarios de seguridad en el municipio de Querétaro, bajo gobiernos del PAN y del PRI (Diario de Querétaro, 9 de febrero de 2019). En el sexenio pasado, Juan Martín Granados fue titular de la Secretaría de Gobierno, mientras que Juan Marcos Granados estuvo al frente de la SCC. La presidenta del Tribunal Superior de Justicia, Mariela Ponce Villa, es esposa de Juan Marcos Granados (Tribuna de Querétaro, 29 de septiembre de 2021). En el sexenio actual, Juan Martín Granados aparece como asesor de políticas públicas, un nuevo órgano adscrito a la Secretaría de Gobierno, y fue el autor intelectual del Plan Estatal de Seguridad de Kuri. Según un exfuncionario, el tema de seguridad es tan cerrado que ni siquiera el gobernador se mete, “porque no sabe”.

10 La política de seguridad se organiza en cinco ejes, de los cuales tres se centran en la fuerza institucional-policial. Estos ejes articulan 22 acciones estratégicas, de las cuales 15 están enfocadas en la policía. En total, se desprenden 55 programas, de los cuales cerca del 55 % están relacionados directa o indirectamente con las corporaciones policiales (SSCEQ, 2021).

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